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《经济导刊》胡必亮:后疫情时代的城镇化发展

2021-02-06   浏览量:

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胡必亮院长在2020中国城市运营论坛演讲(图片来源 网易官方网站)

 

 

 

后疫情时代的城镇化发展

 

_ 胡必亮★

 

新冠肺炎疫情对中国和世界发展的各个方面都带来了巨大影响 , 城镇化发展也不例外。我在此先谈谈城镇化推进过程中的城镇转型发展问题,再谈谈疫情对我国城镇转型发展的一些基本影响。

 

改革开放以来我国城镇化快速发展的基本动力

 

我国城镇化水平在新中国建立之初是很低的,只有 10.6%,到 1978 年也只提升到 17.9%,从 1949 年到 1978 年,平均每年提高 0.25 个百分点。自从 1978 年实施改革开放政策以来,城镇化进程加速推进,到 2019 年,我国的城镇化水平已经达到了60.6%(常住人口城镇化率),平均每年增加 1.04 个百分点,是 1949-1978 年间平均增量的 4.2 倍。

 

为什么这两个不同阶段的城镇化发展推进力度差别如此之大?从宏观背景来看,1978 年以前,我国是在计划经济框架下推进城镇化发展的,此后逐步走上了社会主义市场经济之路,城镇化发展开始在社会主义市场经济框架下推进。正是因为宏观背景上的差距,带来了城镇化发展机制上的巨大差异——在计划经济体制下,城镇化发展缺乏足够的要素价值增值的推动力,自身快速发展而市场机制使城镇化过程中的相关要素不断升值,城镇化创造的新财富显现化并不断增加,进而推进了城镇化不断发展。

 

具体而言,改革开放 41 年来,我国主要通过三个密切联系的城镇化过程而创造出了巨大的新增价值,这些新增价值又转化为推进城镇化继续向前发展的直接动力。

 

第一个城镇化过程。这是将大量农地转变为城镇用地的土地城镇化过程。由于大量的农业用地转变为城镇建设用地,其价值得以巨大提升,形成了大量新增财富。实际上,城镇化过程是一个整体,既包括了土地城镇化的过程,也包括了其他要素的城镇化过程,我们之所以称这一过程为土地城镇化过程,只是为了便于更好地理解这一过程的主要特征。以土地城镇化为基本特征的城镇化进程贯穿于我国城镇化的整个发展过程,但国务院 2014 3 月正式发布《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》后,这样的情况有了比较大的改变,通过将农业用地转变为城镇用地的城镇化方式受到严格监管,基于土地增值为基本特征的城镇化开始发生根本转型,城镇化过程中的土地占用逐步减少,依靠土地使用功能变化而形成的价值增值逐步减少。由于我国已有大量农业用地通过城镇化方式转变为城镇用地,由此带来的价值升值是非常巨大的,因此也就为进一步推进城镇化发展提供了十分充足的新动力。

 

第二个城镇化过程。此阶段,大量农村人口转变为城镇人口。这一过程一直都是推动我国城镇化发展的直接动力,但不同阶段具有不同的基本特征。改革开放的早期阶段,人口城镇化主要依靠大量农村劳动力及其亲友从农村转移到城镇,从过去主要在农村从事农业生产转变为主要在城镇从事工业、服务业生产。由于二、三产业附加值高于农业附加值,我国整体的生产率得以提高,单一劳动者的生产效率和收入水平也随之提高,因此城镇化过程通过加快城乡人口和劳动力转移大幅增加了财富。《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》实施以来,城乡人口转移的重点从数量变成了质量,也就是城镇化过程开始聚焦于有序推进农业转移人口市民化。几年来,近 3 亿长期居住在城镇的农民工基本融入到各级各类城镇中,通过不同的方式,基本上解决了他们在城镇的户口、社保、教育、就业、住房等问题,人力资本价值得到了提升,城镇化增值也得到了进一步体现。

 

第三个城镇化过程。城镇本身的转型发展,城镇通过实现转型发展,实现价值提升。这一过程在新冠肺炎疫情暴发前已经开始在全国不同地区以不同的方式和速度逐渐推进,而疫情加快了这一过程的推进速度。情加快了这一过程的推进速度。

 

新时代城镇转型发展创造新动能

 

中国城镇化发展的上述三个过程是相互联系的,通常也是共同发生作用的,但不同时期三种不同因素发挥作用的重要程度却不尽相同。

 

在土地转型和人口转型空间缩小、所创造的增值递减的情况下,城镇本身的转型发展对于推进我国城镇化的进一步健康快速发展就具有决定性意义。

 

实际上,我国的城镇转型发展过程早已经开始,比较典型的城镇转型发展主要表现在四个方面:

 

一是资源开发型城镇的转型发展。我国有相当一批城镇的发展,是因为对其所在地拥有的特色资源(如煤炭、石油资源,旅游资源等)进行开发而集聚人口,逐渐形成发展的。特别是矿山经过多年持续开采,这些特色资源的可开发数量减少乃至使用殆尽;有些则出于环保等方面的要求而缩减或停止进一步开发。因此,这些城镇必须探索其转型发展的新路。资源枯竭城镇的转型发展问题并非我国特有,世界很多国家都存在这类问题。

 

十多年前,我国就确定了一批典型的资源枯竭型城市,其中主要是煤炭城市,也包括有色金属、黑色金属、石油矿产所在地等。中央政府通过转移支付的方式支持这些城市的转型发展。几乎每一座城市都有几十万、上百万人口。很好地解决这些城市的转型发展问题,是一件很不容易的事情,需要花费相当长的时间。

 

二是制造城镇的转型升级发展。在国家工业化过程中,我们建立了相当数量的以制造业为依托的城镇。经过几十年的发展,这些城镇开始分化。一些此类城镇在南方继续发展,但北方特别是东北的不少制造城镇(有些还是以国有工业发展而闻名的城镇)却遇到相当大的困难,不得不探索新的转型发展之路。

 

三是创新型城镇快速崛起。最有典型意义的就是深圳,与改革开放同步发展,只经历了短短 40 年时间,其经济总量就超过了香港和广州,在全国城市中位列第三,紧随上海和北京。深圳快速崛起的具体原因很多,但核心的一条是科技创新和高技术产业的发展,制度创新也走在其他城市的前列。还有一个典型的例子,就是杭州市通过大力发展数字经济而促进其转型发展。

 

四是通过完善城镇综合配套设施而实现转型发展。每个城镇都有自己的长处,也有各自的短板:有些城镇的硬件基础设施很好,但软件不够好(比如城市治理能力);有些则相反,软件不错,但城市交通基础设施有些落后。因此,要通过强弱项、补短板,完善城镇的综合配套,提升其发展水平。

 

城镇转型发展的形式和内容多种多样,时代的发展也对城镇发展提出了新的要求,既包括科技创新和体制机制创新方面的新要求,也包括产业结构高度化以及可持续发展方面的要求等,因此城镇本身的转型发展势在必行,且刻不容缓。只有不断推进这样的转型发展,才有可能创造出新增价值,促进我国城镇化在新时代获得新发展。

 

新冠肺炎疫情加快我国城镇转型发展

 

对于我国城镇转型发展来说,新冠肺炎疫情的暴发意味着什么?主要是两点:一是给了我们更大的压力,必须加快推进这样的转型发展,否则生存都将是十分困难的事;二是给我们指明了转型发展的基本方向。

 

疫情强化了城镇及其市民的生存压力。这主要集中在两个方面:一方面要保障市民的身体健康和生命安全,这是最基本的,也是最难的;另一方面,则是来自数字化生存的压力,在适时强调封闭管理和社会隔离的情况下,运用数字技术来保障市民基本生活需求以及运用数字技术来保障城镇的基本正常运行,已经成为基本要求。

 

疫情也为城镇产业发展以及城镇的整体转型发展指明了基本方向,预计四大类产业将得以快速发展:

 

第一类,城镇健康产业,既包括医学装备、医疗器械、防护物资、药品等产品生产,也包括健康信息服务、远程医疗、健康教育、药品研发等健康服务。

 

第二类,城镇数字产业,包括基于数字技术的各种产业和行业,比较典型的有网上教育、网上购物乃至跨境电商、网络会议、数字金融、智慧物流、智慧城镇等。

 

第三类,基于以上两大产业(医疗产业、数字产业)庞大需求的科技创新、研发具有更加广泛的发展前景。

 

第四类,疫情加深了城镇及其市民对于绿色生活的理解,绿色产业也将在今后的城镇化发展中具有更加重要的意义。

 

(编辑  宋斌斌)